第57期 中華民國99年07月02日發行
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「三一法」效力延長案說明書-臺灣總督府治臺觀點的呈現
文／徐國章／本館整理組研究員前言
西元1895年年底，日本對臺的武力接收暫告一段落，並以次年三月底為期，撤廢軍政，復行民政。1896年3月30日，日本政府以臺灣「距首都東京甚遠，且兩地之間的交通尚未全開，又該島與本國民情風俗全然不同，無法以本國相同的法令加以規範」之理由，制定發布了法律第六十三號「有關臺灣施行法令之法律」（臺灣ニ施行スヘキ法令ニ關スル法律），簡稱「六三法」，作為日本殖民統治臺灣的基本法。該法賦予臺灣總督範圍極廣的「委任立法權」，凡是原本須以法律規範的事項，特別是有關臺灣人民基本權利的事項，臺灣總督皆得以「具有法律效力之命令」（稱為律令）加以規範。
然則，該法當初於日本帝國議會審議時，曾遭議員質疑認為該法容許以命令來規定憲法所定之立法事項，明顯抵觸憲法；而眾議院也認為該項法律不宜永久存立。當局經考慮後，乃同意於該法定下三年的有效期限。惟臺灣總督府當局基於統治便利上的考量，以臺灣民情、習慣特殊及日俄戰事遷延立法為由，三度延長「六三法」的效力。至1906年（明治39年），總督府當局提出替代「六三法」的法案，經帝國議會通過、天皇裁可公布為「法律第三十一號」（簡稱「三一法」）。該法換湯不換藥，乃「六三法」之變身，惟亦定有五年的有效期限。該法經二次延長後於1921年（大正10年）為「法律第三號」（簡稱「法三號」）所取代。本文所要介紹的檔案即為1915年總督府所提「三一法」有效期限第二次延續案所附之說明書。該第二次延續案相關文件，有別於以往，附帶提出了一份詳盡的說明書，充分披露了臺灣殖民統治當局對臺民的觀感和統治心態。
在這份題為「論延續法律第三十一號效力之必要性」的說明書中，「律令制度的沿革略記」不計，文分五項，即：一、臺灣島民的狀況。二、島民的性情。三、民心傾向。四、特別立法事項。五、結論。
一、臺灣島民的狀況
在「臺灣島民的狀況」項中，首先美言殖民統治政績，謂「我帝國領臺以來，於茲二十年，期間銳意經營，努力開發本島，教育蓬勃發展，交通發達，衛生設施完備，特別是產業進步，幾乎一新舊有面貌。」惟對於其殖民統治下的三百餘萬臺灣人民卻是如此描述：「本島島民，執著支那三千年之遺風和臺灣三百年之舊習，尚古守舊之特性，深植腦海，對進化中的世界大勢，毫無所悉，不易願受其他種族文明同化。而且，十分迷信，崇淫祠（按：祭拜來路不明神明的廟祠），信符咒消災治病之法，敬乩童女巫之讖語，以為吉凶禍福，皆可預知。故一旦有人假藉神諭，號令天下，則風雲驟變，四方響應，隨即發難。古來常有市井無賴之徒，尚且自稱尊號，收攬民心，據以塑造撥亂反正的姿態。所謂豪傑之士不待文王而興，其意或為如此。然則，豈不荒謬？」又謂閩、粵械鬥乃因言語不同，風俗有別，「分類械鬥不絕歷經二百年。無法爭得天下，便以鄉土相爭；無法以鄉土相爭，便又爭天下，兩族終究水火不容，此情古來多有案例，證之有餘。加上又有生蕃，又有熟蕃，住民狀況，混雜至極」。「要以十餘萬的我國內地人去達成同化臺灣島民的任務，蓋非易事」。況且「本島人口稠密，蕃地不計，則密度每平方哩有四百六十二人，較諸日本本土的每平方哩三百三十七人，超出甚遠。即令將蕃界計入，每平方哩也有二百五十人，顯然已無很大的空間可以招攬容納母國人民。何況本府早已獎勵我國內地人移居本島，誘之以利，說之以義，盡力給予優待厚遇，惟猶未見顯著效果」。因此，「本島終須要以目前的住民狀況來作為統治的標的」。
二、島民的性情
在「島民的性情」項中直指臺灣「近古實為海賊逋逃之巢窟所在」，謂清國二百年之統治，「不過是按所謂的『無為而治』原則，為政者概以空文虛飾的儀禮，施行苟安姑息的政策，蒙混度過一時。有稱：『各省吏治之壞，至於閩而極，閩中吏治之壞，至於臺而極。』殆視臺灣為化外邊疆，實則為當時實情。」至於臺民，則謂閩、粵二族，為了生存競爭，到處爭鬥；不法之徒於各地結黨作亂不絕。「而閩粵間分類械鬥，小則一庄一邑，大則一堡一縣。至於亂匪猖獗，一呼即糾集十萬徒眾，襲擊縣衙，攻陷府城。故島民於必須應付政府暴斂誅求的同時，還得應付土匪強索，供給錢穀，方能免於匪難。如此歷經兩百餘年，如何還能覓得順良純樸之民」。由此，乃對臺民的性情下了評語：「狂狷奸黠，自然成風，視反抗政府、掠劫財物為尋常之事，殺人猶如殺豬一般，遂至心懷『不為盜則愚，不為賊則非人』之念，蓋亦情非得已。從而，昔日良民亦忽而不忌憚成為今日匪徒。如此民情，籠罩島內，島民時而為匪徒，時而化為良民，即使是警守這類的吏員，當中也有令人難以捉摸之人。」「二百餘年來涵濡島民人心的土匪根性，非一朝即能消滅。特以歸順的土匪，今仍散居各地，這些人表面裝作投誠歸順狀，惟會視政府的威力狀況，隨時不惜起事。」文中並舉北埔事變、林圯埔事件、關帝廟事件、苗栗事件、東勢角事件、西來庵事件等作為島民「土匪根性」的例證，並謂：「如此情事，按我國人來看，殆如兒戲，惟彼以支那上下三千年來的歷史，腦中留有嬴顛劉蹶的印象，以三國志或水滸傳之類的稗官小說，夢想呼風喚雨的英雄，高陽酒徒霎時成為富有俠氣的燕趙悲歌之士，利用民眾的迷信，作為收攬人心的工具，成立秘密組織，有難同當，恩仇與共，意欲破壞現狀，妄想於它日之烏托邦境內享樂，此即自古以來朝廷所憂患的支那固有特性。彼之有名如天地會、白蓮會或哥老會者，如今還不是以草蛇灰線（按：指潛藏埋伏）之勢，盤結存在於支那人之間？況以臺灣於樽俎談判之間，遭到割讓，遂致島民於發揮此固有特性時，有了許多藉口。一旦對岸所謂豪傑之士來此挑撥，則就容易趨於狂熱。」因此，「強要島民涵養國民性，無異是掌上求毛（按：即緣木求魚）。對島民的統治方針，自非特殊不可」。
三、民心傾向
在「民心傾向」項中，則認為臺民重視個人利益，無國家觀念，但卻存有社會觀念，謂：「世界任何地方，皆有支那民族的團體，且未見有與異族同化的例子。因此，島民表面上謳歌帝國的德政，惟卻有人顧念舊政府，暗中捐錢給清朝，獲取位爵或官名，自以為榮，誇耀於鄉黨。見其墓碑，則近來有人以刻有光緒年號而自鳴得意。島民當中，某些豪族儘管持有臺灣民籍，然卻於廈門構築闊綽的宅院，以對岸為據點，將資金寄存該地。有人於日俄戰爭之際，傳言臺灣將因波羅的海艦隊而脫離日本統治；有人宣傳謂靠清政府的幫忙，將把臺灣取回；支那發生革命動亂時，有人倡言本島人民本為支那人民，當無理由永久屈服在日本人之下，宜於各地蜂擁而起，殺盡日本人；日、德開戰時，島民有人相信日本必敗，揚言日本人不久之後將會撤離臺灣。」又謂西來庵、北埔、苗栗及東勢角等事變，島民聚眾結黨舉事，無不以屠殺‧驅逐日本人、臺灣獨立為目的。鑑諸這些事實，「無可置疑，彼等是真心尊崇支那」，「反政府的傾向頻起，這就證明，島民在精神上，並不稱頌我國」。
四、特別立法事項
「特別立法事項」項中主張臺灣之施政，必須立基於舊有的法例、習慣上，
這些法例、習慣，非一朝一夕能予改廢。「譬如，關於不動產，有業主權及典、胎、贌耕權等特種的權利；關於人事，則有分頭相續（按：指男子平均繼承家產）、宗祧繼承、媳婦子等特殊而不可變更的慣例；於寺廟、埤圳，皆有自古以來即發展出來的特殊習慣。至於其它行政制度、司法制度，各存在著不容輕易變更的慣例。其餘事例，不勝枚舉。這些皆與我內地自古以來的思想，在性質上，迥然有別」。而這些慣例，「藉由支那三千年的遺習和臺灣三百年的涵養，本來就已經有了特殊的沿革和特別的觀念，再加上對具有尚古守舊精神的民眾，施加不成文的例規規範，而形成多年來的權威產物」。因此，「今無視於這些，而欲輕率運用母國法律將之取代，則事實上既不可能，亦非統治之上策」。至於當時總督府當局根據臺灣習慣所訂立的法規，舉其要者，「民、刑事方面，有民事爭訟調停規則、匪徒刑罰令、罰金及笞刑處分例、犯罪即決例；警察制度方面，有保甲條例、蕃地相關之件、臺灣保安規則、臺灣浮浪者取締規則等；衛生方面，有臺灣阿片令、臺灣鼠疫病毒污物處分規則、瘧疾防遏規則、臺灣傳染病豫防令等；殖產方面，有公共埤圳規則、官設埤圳規則、農會規則；教育方面，則有臺灣公學校令」。此外，「未來若配合本島特殊之沿革，則如土地制度、蕃地制度、地方財政制度、宗教社寺廟宇相關制度，皆要根據本島特殊狀況訂立」。
五、結論
「結論」部分，則謂：「臺灣之文明與我內地不同，無論從島民的狀態、性情來看，抑或是從其法例、習慣存在著臺灣特殊的情形這一點觀之，就統治上而言，無庸置論，還是必須採行特別的政策。」遂主張：「於臺灣這種初創的殖民地，對島民施加產業保護上所需的適當保護，同時在隱約之中抑制島民的反政府天性，並教化彼等，逐漸完成同化，其適當的方法，唯有藉由委任立法實行特別統治此一方策而已。亦即應配合異族的狀態、性情、風俗等，在容許範圍內，採行特殊政策，逐漸達成目標。」此外，反對實行激進的同化政策，認為「本國的立法機關，並不通曉殖民地的狀況，對於殖民地的問題，亦是基於黨派政爭的立場來觀察，故於許多場合，其立法精神很難切中要處。儘管臺灣多年來被稱為南荒，島民被視為化外之民，然控制島民得宜，近年治績大有所成，遂至使世界各國仰嘆我殖民統治成功者，其因終究在於藉由委任立法的形式，賦予總督臨機應變的節制權」。委任立法的形式一旦失去（即讓「三一法」失效），則「爾後臺灣所需的法律事項，悉數提請帝國議會協贊通過，則本國立法機關之複雜，固不待言，臺灣統治上的諸多困難和各種弊害，也將得見」。文末並以「議院立法需要臺灣籍人民代表」、「燃起島民政治熱情」、「使總督威嚴掉落」三點分析「三一法」效力喪失（即廢止委任立法制度）後所帶來統治上不利的後果。
這份說明書是附於法案後的正式公文書，內文所言，無庸置疑，乃代表殖民統治者正式的官方見解。國人有謂後藤新平指臺灣人「愛錢、怕死、好面子」，後藤於何時、何處發此語，筆者識淺，尚待識者賜知。惟觀讀此份說明書，姑不論其是非與否，面對有關日殖民統治者對臺觀感如何之問題，當可答而有據矣。
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