第125期 中華民國103年08月28日發行
悅讀檔案
「臺灣公共埤圳規則」之制定經過
文/徐國章/本館整理組研究員明治32（1899）年1月10日，臺中縣知事木下周一致函臺灣總督兒玉源太郎，建請發布律令，據以徵收水利及治水費用。其函中言：
本縣轄下各堡灌溉用水圳，自舊政府時代，即根據一定的舊慣，各自設置圳長，繳納水租，辦理圳務，籌畫其修築和維護。至其建設和經營，乃為官廳及一般當局皆所傾心在意者，其完備與否，於農事上有直接的影響。然而，水租徵收方面，並未定有特別的制裁規定，遂致近來各業戶或佃戶當中，有人藉機未盡繳納水租的義務。為此，造成圳務的停滯不前，乃至得見水圳頹廢。不唯如此，甚且引起諸多紛擾，遂致有人提出申訴，要求調查確定。
以往，有關水圳全盤的經營，是依臨機處分，特別發布告諭，對一般大眾下達注意事項，且儘量令辦務署長施行勸導。惟因無法令予以規範，終究無法達到十足的效果。……因此，非常希望能發布律法，讓滯納處分法適用於滯納水租者。此不唯本官覺有必要，甚至土人（按：指臺灣當地漢人）也大大熱切期望當中。
此外，關於水害預防事宜，本島尚無足夠的設備。惟於本縣，已有與關係人共同修築堤防等之慣例，是以，更須要訂立法令，用以強制關係義務人。
針對這樣的公共事業，訂立整體一定的法令，根據該法令，再訂定強制的法令，以此順序立法，厥為理所當然。然而，斟酌現今存在的慣習，訂立新法，則須大為慎重。因此，其組合之組織及義務負擔的辦法等，姑且依循舊慣，而緊要的是，訂立其唯一欠缺的行政上的強制法。譬如，以法令規定：「關於水利及治水，依循舊慣而設立的團體，其首領就其公費負擔人怠忽繳納義務，而報請辦務署長處分時，辦務署長得適用國稅滯納處分法徵收之。」相信，以這種簡單的條文規定即可。
對於臺中縣知事的建議，總督府縣治課認為，未組成水利組合這種特設的公共團體，而擬先以律令獨就水利及治水的費用，訂立賦課徵收之作法，並非妥當；若真須要發布律令，則應先研擬該公共團體的組織，然而，臺灣埤圳制度的沿革、自古以來的慣例等情形不詳，在研擬時，多有不便。基於此等理由，縣治課遂於1月25日，簽請暫且擱置其陳議，然後以民政長官的名義發函，要求各地方首長進行地方水圳沿革等的調查，其須調查的事項如下：
一 各地埤圳之起源、沿革、種類及官民有之區分。
二 重要埤圳之名稱、流域。
三 埤圳之管理方法、埤圳長之任命方法、經費之負擔徵收‧支出、其他有關埤圳之權利義務關係。
四 供公眾使用之埤圳，其管理或所有權是否全屬一私人所有？是否有非供公眾使用而完全僅止於私人間關係的埤圳？若有以上情形，則查其相互間的關係。
五 埤圳長與官府或街庄等之間的關係。
六 埤圳之修繕相關制度或慣例。
七 其他可供參考之事項。
於是，各地方官廳開始進行其轄下埤圳的調查。經歷一段時間後，除了臺東廳、澎湖廳回報無可資報告的事項外，其他地方官廳陸續提出了調查報告，回報總督府。總督府縣治課遂以這些調查報告為參考，著手研擬「臺灣公共埤圳規則」律令案。
明治33（1900）年7月14日，總督府縣治課簽請以民政長官名義發文，就業經參事官會議審議通過的「臺灣公共埤圳規則」律令案，徵詢各地方首長的意見，該公文文末還特別附註：「本律令案於本府密議當中，請高度保密。」
結果，宜蘭廳長、臺南縣知事、臺中縣知事，分別表示對該律令案別無意見，唯獨臺北縣知事村上義雄於8月11日致函民政長官後藤新平，提出修正意見，函中謂：
……埤圳之慣例，因地而有許多種類，如今突然要在不習慣成文法的本島，將之治於同一的條律下，困難之處，諒或有之。且關於本縣轄下之舊慣，尚欲完成更加充分的調查，因此，希望能暫緩訂定詳細的規定，斟酌時機，再予發布。不過，其經常發生糾紛、損害水利等情事，很難置之不理，因此，現在若能以有效履行舊慣為目的，規定埤圳維護人未盡責時，或水利之利用人不履行義務時，由地方官廳依租稅滯納處分法之規定，徵收費用，或由官廳代為進行事業，徵收其費用，而埤圳相關權利關係之爭議，則任由行政官廳裁斷，一切不得進行民事訴訟，如此，則相信應該可以十分靈活地處理而合乎民情。
信函末尾另外註明：「若礙難按照本函所望訂立規定時，則對於原案，希望能照附件所列予以刪修。」
然而，總督府縣治課認為臺北縣知事的意見，不足採用，因此，乃簽請照原案提付評議會審議。
縣治課所擬的「臺灣公共埤圳規則」律令案條文如下：
第一條 本規則所稱公共埤圳，係指為灌溉田園而設之水路、池塘及其所屬營造物，其經知事、廳長認定與公共利害有關係者。
河川湖沼之坡堤，其與埤圳之水利有直接關係的部分，視為埤圳的一部分。
第二條 公共埤圳之區域，依知事、廳長之認定。
第三條 公共埤圳之廢設變更，須取得知事、廳長之許可。
第四條 因公共埤圳而獲益之土地業主及埤圳主，須組織組合。但有特別情形而經知事、廳長認為無必要，並取得臺灣總督之許可者，不在此列。
第五條 公共埤圳組合須公選其管理人，未設組合時，依舊慣定其管理人，取得知事、廳長之認可。但為保全公共利益，或因特別情況經認定有必要時，知事、廳長得代為管理之，或特別指定管理人。
第六條 公共埤圳組合須訂立組合規約，取得知事、廳長之認可。
組合規約須規定組合之組織、事務之管理方法、費用之分擔和支付方法及其他必要事項。
第七條 關於公共埤圳之未設組合者，準用前條規定。
第八條 管理人須每年編製歲入歲出預算，取得知事、廳長之認可，其決算，須向知事、廳長報告。
第九條 預算編製及決算報告之期程，由知事、廳長定之。
第十條 公共埤圳，其發生危害，或認定有害公安，或認定有害公益時，知事、廳長得令其管理人裝設預防上必要的設備，或命令改建、修建或廢除。
第十一條 公共埤圳之水租及費用，得依管理人之請願，由所管辦務署長徵收之。
於前項情形，有滯納人時，依臺灣租稅滯納處分規則徵收之。
第十二條 公共埤圳經官方認定有必要時，得補償其損失後，收用之。但其補償金額，依臺灣總督之認定。
為新設、變更公共埤圳而有必要收用、使用土地、房屋時，得依事業興辦人之請願，適用前項規定。
第十三條 管理人未履行本規則或根據本規則所發命令或規約中規定之義務，或有履行卻經認定不足時，知事、廳長得以地方稅逕為執行之。
於前項情形，自管理人或組合或埤圳主徵收其費用。義務人未於指定期限內繳納時，知事、廳長得依臺灣租稅滯納處分規則徵收之。
第十四條 管理人或其他從事埤圳事務者違背其職務時，知事、廳長、辦務署長得進行懲戒處分。其懲戒處分分為譴責、過怠罰款及解除職務。
辦務署長所行之過怠罰款處分金額定為十圓以下，知事、廳長所行之過怠罰款處分金額定為二十五圓以下。
解除職務，由知事、廳長行之。
第十五條 因故意或重大過失而破壞公共埤圳或妨礙其水流暢通，或私自引用其水者，處一千圓以下罰金，或處一個月以上五年以下重禁錮。
第十六條 關於公共埤圳，有舊慣者，只要不違反本規則或根據本規則所發之命令，悉依其舊慣。
第十七條 本規則施行上必要的規程，由臺灣總督定之。
附 則
第十八條 本規則第三條、第十條、第十三條之規定，亦適用於非公共埤圳之埤圳。
第十九條 本規則第十五條之規定，亦適用於官設之埤圳。
第二十條 本規則之施行日期，由臺灣總督定之。
11月9日，評議會修正通過該律令案。評議會的修正，是將原第一條中「田園」改為「水田和旱田」；第四條中「土地業主」之後加「或佃戶」；第五條中「公選」改為「選定」；原第十六條之後加列一條，列為第十七條：「公共埤圳之水利相關一切爭訟，不得向司法裁判所提起。」其後條文依序後挪；原第十八條中「埤圳」之後加「及養魚池」。其他條文內文則未予更動。
至於「臺灣公共埤圳規則」律令案之提案理由，則如下：
本島向來以農為本，因此，一直以來，為了灌溉田園而建設埤圳，計畫水利。惟於舊清國政府時代，官廳所職，只在准駁埤圳的建設，或往往只是調停水利上的紛爭而已，一般埤圳相關事項，則全部任由民約規定，並無設下任何約束。乃至近來，土地業主等人當中，經常有人不繳水租，或埤圳之管理人怠忽埤圳之必要修繕，或其管理方法流於放縱，而違背職務，凡此等等，其結果，恐將造成水利事業的衰頹。如此情形，必須訂立適當的辦法，進行管理。此外，關於與公共利害有關的埤圳，慣例上是由土地業主等人自行組成一種組合，訂立規約，管理其事務。然而，該類埤圳若屬一私人所建者，則其管理方法往往流於專擅，而有害公共利益。因此，要矯正這種流弊，則須採取方針，亦即儘可能使土地業主、埤圳主組成組合，以達到共同管理的效果。於今，值此獎勵本島殖產事業之際，乃認為有必要努力保護公共埤圳，使之發達，其慣例已自然滲透於地方多年者，則以律令規定儘可能予以准許，以期不對人民的利害關係造成直接的變動，而一方面，在監督上也給予必要的約束，用以嚴格管理。此即須要制定本規則之理由。
律令案經評議會修正通過後，總督府將律令案報請中央政府審議。其間，總督府的監督機關內務省對該律令案提出了一些疑義，經總督府當局答覆、說明後，內務省再無意見，律令案的內容也未作更動。不過，總督府當局還得面對另一方的意見——內閣法制局的意見。
明治34（1901）年4月8日，總督府參事官關屋貞三郎自東京發電報回總督府事務官松岡辨（縣治課長）謂：
埤圳規則之件，對於將埤圳主納入組合當中，法制局內多有爭議，認為有破壞舊慣之虞。只刪除這一部分，其他各條則全部適用於有埤圳主之埤圳，意下如何？
對此，松岡事務官於次（9）日回電謂：
埤圳主於組合中有最多的利害關係，因此，不可將之刪除。而且，將之刪除，也是背乎舊慣。來電中其他所言事項不詳，請告知詳情。務請不要再加入其他修正，並請盡力讓該案獲得通過。
然而，至4月23日，關屋參事官又致電總督府參事官長石塚英藏，告知法制局的疑義謂：
關於埤圳案，主要疑義如下：
一 若將埤圳主納入組合，則訂立或變更規約時（藉由組合議決之故），因採多數決之故，埤圳主將會蒙受不利。施行上，應當注意不要有不妥之處。惟只要明文上未見對此有所規定，即是不宜。
二 埤圳主之外還有圳長時，以何者為管理人？
三 設立組合時，若決定不依舊慣，而管理人全由組合選定，則是否會破壞舊慣而往往損害既有管理人之權利？
四 未設立組合之特別情況所指為何？
五 若將管理人違背義務時之解除職務制裁拿來適用於埤圳主自為管理人之場合，則將造成所有權之侵害，諒非穩當。
六 關於官設埤圳，除第十五條之外，並不適用組合之規定，其理由為何？
對於上述疑義，總督府當局於4月26日答覆謂：
一 知事、廳長有規約之認可權，因此，認為埤圳主將蒙受不當之不利時，則不予認可。故法條文字上，並無問題。
二 埤圳主之外還有圳長時，慣例上，該圳長是擁有管理權者，故以其為管理人。
三 管理人須經知事、廳長認可，故於選定上認為對既有管理人之權利造成損害時，應不予認可。再者，對於不適任之管理人，則可望於選定之際，使其更換。此外，還可依第五條但書規定，進行指定，因此，並無問題。
四 本島之公共埤圳，於慣例上，分為有設立組合者和未設立組合者。由富豪獨資開設而由其子孫繼續擔任埤圳主之埤圳當中，其有設組合者，幾近於無。這些埤圳，可望儘可能使其設立組合。惟於埤圳主不希望設立組合而在管理上也毫無不妥之埤圳，可不設組合。然而，若認為管理上有不妥時，則可望讓這些埤圳設立組合。
五 於埤圳主為管理人之場合，其解除職務之處分，也僅是解除其管理人之職務，並未失去埤圳主之身分。管理權和所有權是不同的權利，因此，於此場合，另置管理人，規約中有該修正者，就予修正，毫無所謂侵害所有權之虞。
六 訂立埤圳規則，主要是為了矯正管理上不妥的缺點。至於官設埤圳，則可全部以命令革除這些不妥之處。
雖然，關屋參事官據此向法制局作了詳細的說明，並經法制局主審參事官岡實反覆審查，可是，仍不得要領。最後，決定由內務省臺灣課長森田茂吉、法制局參事官岡實前往臺灣後，再行處理。
就這樣，法制局參事官岡實帶著法制局版的「臺灣公共埤圳規則」修正案抵臺，與總督府當局協商，就所提的法制局版修正案作了些許修改之後，成為最終的定案。5月，最終定案的律令案獲總督府評議會通過。6月24日，該律令案獲天皇敕裁照案核可，並於7月4日，由臺灣總督發布為律令第六號「臺灣公共埤圳規則」。該律令的條文如下：
第一條 本規則所稱公共埤圳，係指為灌溉水田和旱田而設之水路、池塘及其附屬物，其經行政官廳認定與公共利害有關係者。
河川池沼之堤防，其與前項之水利有直接關係的部分，視為公共埤圳的一部分。
第二條 公共埤圳之區域，由行政官廳定之。
第三條 公共埤圳之廢止及變更，須取得行政官廳之認可。新設埤圳時，亦同。
第四條 公共埤圳之利害關係人，須依臺灣總督所定，訂立規約，取得行政官廳之認可。其變更時，亦同。
第五條 公共埤圳，其發生危害，或認定有損害公益之虞時，行政官廳得發出其預防上必要的命令，或進行處分。
第六條 公共埤圳之水租及費用，認為有必要時，得由行政官廳徵收，將之發給權利人。
第七條 公共埤圳之管理人，其未履行本規則或根據本規則所發命令之規定或規約所定之義務，或有履行卻經認定不足時，行政官廳得以地方稅自為執行之，並自義務人追徵其費用。
第八條 公共埤圳之管理人或其他從事埤圳事務者違反本規則或根據本規則所發命令之規定或規約時，得由行政官廳進行懲戒處分。其處分定為譴責、三百圓以下之過怠罰款或解除職務。
第九條 關於第六條至第八條之徵收款，準用臺灣租稅滯納處分規則之規定。
第十條 公共埤圳，其有舊慣者，只要不違反本規則及根據本規則所發命令之規定和規約，依其舊慣。
第十一條 公共埤圳之水利相關一切爭議，由行政官廳裁決之。
第十二條 違反第三條、第四條或第五條及據此所發命令之規定者，處三百圓以下罰金，或處二年以下重禁錮。
第十三條 因故意或重大過失而破壞公共埤圳或官設埤圳，或損害其水利，或盜用其水者，處五百圓以下罰金，或處三年以下重禁錮。
第十四條 除本規則所定者外，公共埤圳及埤圳相關必要規定，由臺灣總督定之。
附 則
第十五條 本規則第三條、第五條及第七條之規定，準用於養魚池。
第十六條 本規則之施行日期，由臺灣總督定之。
國史館臺灣文獻館
| 發 行 人 | ：張鴻銘 |
| 行 政 指 導 | ：劉澤民 |
| 總 編 輯 | ：王希智 |
| 執 行 編 輯 | ：黃淑惠 |
| 編 輯 小 組 | ：蕭碧珍 張家榮 林志祥 洪明河 |
