第244期 中華民國113年07月31日發行
悅讀檔案
外國人雜居地區劃定過程
文 / 鄭文文 / 本館整理組編纂自清代臺灣通商開港以來，逐漸有外國人居住、營業、置產於各「開港場所」（通商港口）附近，形成外國人與本地人混居的現象，西方人仗著其背後代表的國家強權，面對清國官員優柔寡斷，無法推行政令的情況下，往往在條約規定的範圍外，進行不正當之營利，積習已久（註1）。日本政府在統治臺灣之初，就認為必須正視這個問題。
1896（明治29）年4月，臺灣總督樺山資紀以民臨294號公文向日本中央主管臺灣事務的拓殖務大臣高島鞆之助報告，有關臺灣島內淡水、基隆、安平、打狗以及臺南府（四港一市）的外國人居留地，在早期清朝政府並沒有劃定界線，形成與本地人雜居的狀態，需要儘快劃定界線，並針對上開四港一市提出六點建議（註2）。同年5月拓殖務大臣與外務大臣大隈重信以此為基礎連署，以秘字第4號閣議案提出內閣會議（註3）。
在內閣審議期間，臺灣總督府民政局長水野遵以民總第198號公文給臺北縣及臺南縣知事，請他們實地調查並回報當地外國領事的想法。6月30日總督府將外事課整理的8冊有關外國人的報告，提供給拓殖務省參考，包括各貿易港口的歷史、地理位置、主要貿易商品及其歷年交易量，四港一市的外國人居住地區、人數、國籍，外國人占有的土地房屋、各國領事館之駐在地及管轄區域等（註4 ）。
閣議案通過後，7月11日拓殖務大臣以秘第4號公文，同意總督府之前所提的六點原則，其內容如下：
第一點、淡水、安平、打狗三港大致形成一個外國人集中居住的地方，需要適當斟酌界線。但是無法劃出純粹只有外國人居住的地方，頂多是外國人跟本地人雜居的範圍。
第二點、大稻埕不僅是外國人居住的地方也是貿易市場的中心，交易頻繁，就照原來居留的狀況來劃定界線，將大稻埕與滬尾（淡水）居留地視為一體。
第三點、在基隆有外國人所持有的土地，但是尚無外國人居住，可以就適當的地區來劃定外國人居住的區域。
第四點、臺南府的外國人各據一方，並沒有形成一個集中居住的區域，所以就在臺南府內選擇一個適當的地方作為雜居地區域。
第五點、在雜居地以外的地方，原本外國人已擁有土地建物者給予特別許可。但是該土地建物一旦移轉到日本人的手中，就不再允許賣給外國人。
第六點、雜居地內有關道路、橋樑、溝渠等修繕以及街燈、公共衛生等相關事項，參酌日本內地的雜居地及居留地規定做適當的規範（註5）。
總督府便以這六項原則，作為規劃外國人雜居地界線的依據。同年7月23日至9月18日間，臺南縣知事磯貝靜藏與總督府民政局長水野遵間就有關臺南、安平、打狗外國人雜居地的劃定界線有諸多討論。主要是因為日本預定在1899年後與西方各國簽訂新條約，又稱為改正條約（註6 ），在改正條約實行以後，外國人可以在日本國內任何地方居住。制定外國人雜居區域其實只有施行幾年，之後就會適用新條約。臺南縣知事綜合駐安平的英國領事W. J. Kenny之意見認為，沒有必要特別劃定狹窄的外國人雜居區域而令當地人遷出。希望能夠給予廣泛的區域准許他們外國人雜居，並且希望安平連結臺南府的附近，也納入雜居地，打狗港與旗後（旗津）的全部及鳳山全部街道都納入打狗外國人雜居地的範圍內。但是總督府民政局長則認為，雖然在改正條約實行後，外國人雜居地制度就會自然消滅，但目前外國人可以居住跟營業的區域並不明確，在市政的推行以及警察管理有很多不方便之處，仍有劃定雜居地區域的必要，只是劃分的區域不要使外國人感到不便，不需要跟駐安平、打狗等地的各國領事區做公開的協議，但是儘可能地要了解他們的想法，斟酌其意見以寬宏的方針規劃（註7 ）。
這樣謹慎的做法，也是根據1895年5月10日內閣總理大臣伊藤博文給負責接收臺灣的樺山總督的訓令，其中特別提到外交上最需要戒慎注意的是使四港一市的外國人能夠安心居住（註8 ）。因此，1896年8月12日民政局長另外擬好一份給外國領事諮詢意見的備忘錄，請臺北縣知事橋口文藏及臺南縣知事轉給當地各國領事，說明四港一市需要劃定外國人許可居住營業區域的理由以及這些居留區域在確定後所可能產生的效力。9月28日總督以民總198號公文「外國人雜居地區域擬定之件」包含地圖給拓殖務大臣（註9 ），具體說明外國人雜居地區劃定的界線及其理由，以及回復外國領事的意見，並表示雜居地的區劃是有參酌外國領事意見及未能完全如其所願之原因。
在等候拓殖務省是否核准總督府「外國人雜居地區域擬定之件」期間，11月7日總督府主管軍政的軍務局長立見尚文提出對於基隆、打狗兩港的疑慮，因為基隆、打狗兩港在國防計畫中預定作為軍港或是要港，而新條約訂定以後，是否還能要求外國人遷出？11月10日民政局長水野遵回復給軍務局長表示：基隆及打狗兩港，如果在國防上有必要命令住在當地的外國人搬遷時，依現行條約，他們有永代借地權（永久借地權）以及購買房屋的權利，必須協議後讓他們同意拋棄土地上的權利才能收購土地或房屋，不能像對待本國人一樣（實施土地收用權）命令其搬遷。不過，在改正條約施行後，住在臺灣的外國人與日本人一視同仁，就可以禁止其在軍港內居住。
最後在1897年3月25日拓殖務省以秘字第146號指令通知總督府，同意其所規劃的「外國人雜居地區域擬定之件」。4月21日總督府以告示第22號公告確定外國人雜居地之區域界線。其中打狗地區雖未能納入鳳山，但是範圍擴及苓雅寮。此外，外務大臣也在5月初函給駐清國、英、法、荷、德等國的日本公使，說明整個外國人雜居地區域擬定的原委與考量重點（註10 ）。外國人雜居地區域指定對外國人之居住營業及不動產得以有所規範。同日總督府還以民總第541號給臺北縣與臺南縣知事的公文，指示有關外國人雜居地區域劃分之執行須知：
一、在各雜居地區域樹立界標作為判斷依據。
二、區域確定後，不許外國人在區域以外居住營業、借用新的土地建物或所有新建物。
三、區域規劃決定前，外國人在區域外既有已借受之土地建物或所有新建物，經日本地方官廳承認者得繼續享有其權利。
四、在雜居地區域內名義上為清國人之土地，實際上為外國人之永代借地者，應更改其名義。
五、除前述外，日後外國人新借入之土地需限制借用年限，其年限另以訓令通知（註11 ）。
外國人雜居地區域範圍劃定後，一系列的法令便陸續訂定（註12 ），雖然仍有外國領事針對區域界線提出異議，但總督府對於處理土地的方針相當明確與堅定，特別是處理永代借地權方面，西方人在臺灣的強權地位，逐漸不敵總督府縝密的規範與管理。
註1：「安平駐在英國領事ニ關シ外務大臣ヘ稟議」（1896-01-03），〈明治二十八年臺灣總督府公文類纂永久保存追加第一卷官規官職文書外交土地家屋社寺軍事警察監獄殖產租稅會計交通〉，《臺灣總督府檔案．總督府公文類纂》，國史館臺灣文獻館，典藏號：00000051009。
註2：「外國人雜居地區域制定」（1897-04-24），〈明治三十年臺灣總督府公文類纂甲種永久保存第十一卷外交〉，《臺灣總督府檔案．總督府公文類纂》，國史館臺灣文獻館，典藏號：00000131013。
註3： 「臺湾島外国人居留地堺界確定方ノ件」JACAR（アジア歴史資料センター）Ref.B12082556700、台湾島外国人居留地堺界確定一件（3.12.2.33）（外務省外交史料館），https://www.jacar.archives.go.jp/aj/meta/listPhoto?LANG=default&BID=F2012081315490479117&ID=M2012081315490479119&REFCODE=B12082556700，瀏覽日期：2024年6月26日。
註4：「外事課事務取調拓殖務省ヘ報告」（1896-07-04），〈明治二十九年臺灣總督府公文類纂永久保存追加第一卷官規官職恩賞報告外交衛生軍事殖產會計交通〉，《臺灣總督府檔案．總督府公文類纂》，國史館臺灣文獻館，典藏號：00000115016。
註5：同註2。
註6：〈日本的不平等條約改正與臺灣〉，國史館臺灣文獻館臉書，https://www.facebook.com/twhistorica，瀏覽日期：2024年6月12日。
註7：「外國人居留地區域取調ニ關スル件」（1897-06-01），〈明治三十年臺南縣公文類纂永久保存第六十五卷官房門外事部〉，《臺灣總督府檔案．舊縣公文類纂》，國史館臺灣文獻館，典藏號：00009725003。
註8：「總督渡臺ニ關シ總理大臣ノ訓令」（1895-05-10），〈明治二十八年臺灣總督府公文類纂甲種永久保存官房第一卷皇室及儀典官規官職恩賞文書外交警察及監獄殖產租稅司法交通〉，《臺灣總督府檔案．總督府公文類纂》，國史館臺灣文獻館，典藏號：00000011034。
註9：本館典藏之檔案00000131013內容中1896年9月18日民總198號公文提到共7張圖，但並未見到圖檔。在註7本館典藏之檔案元臺南縣檔案，有數張規劃打狗、旗後外國人雜居地之地圖。在註3日本外務省外交史料典藏的6張圖，應該是最後定案的地圖。
註10：同註3，頁35。
註11：同註2。
註12：黃信穎，〈日治時期臺灣外國人雜居地之空間研究〉，（桃園：中原大學建築系碩士論文，2002年），頁103。
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